Mục tiêu và tác động của chính quyền trong lĩnh vực nhà ở tại TP.HCM

Ts Võ Kim Cương, Phó chủ tịch Hội Qui hoạch phát triển đô thị, TP. HCM

Đặt vấn đề

Làm sao để đảm bảo chỗ ở cho số dân Thành phố cứ mỗi 5 năm tăng thêm 1 triều người? Thực ra câu hỏi này đã được Chương trình phát triển nhà ở TP Hồ Chí Minh nghiên cứu trả lời. Trên cơ sở số liệu về dân số và nhà ở trong nhiều năm qua, Chương trình đã dự báo mức tăng dân số và nhu cầu tương ứng về nhà ở, đồng thời đã đưa ra nhiều giải pháp phát triển nhà để đáp ứng nhu cầu đó. Tuy nhiên trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN hiện nay, mục tiêu và giải pháp của Chương trình phát triển nhà ở đòi hỏi phải thực sự được “thị trường hóa”. Nếu các mục tiêu được xác định theo các chỉ tiêu bình quân thì có phù hợp với mục tiêu cơ bản của chính sách nhà ở là “đảm bảo chỗ ở cho mọi người” không?. Giải pháp quản lý của chính quyền trong cơ chế thị trường như thế nào để có nguồn lực thực hiện mục tiêu quản lý lĩnh vực nhà ở?

1.Mục tiêu của chính sách quản lý nhà ở

Mục tiêu của chính sách quản lý nhà ở là “đảm bảo ai cũng có chỗ ở đủ tiêu chuẩn”[1]. Công dân có quyền có chỗ ở đã được quy định trong Hiến Pháp. Quản lý lĩnh vực nhà ở là để thực hiện quy định này, cho nên mục tiêu quản lý phải là làm sao để mọi người dân đều có chỗ ở (đủ tiêu chuẩn). “Đủ tiêu chuẩn” có thể được hiểu theo quan điểm của Chiên lược Phát triển nhà ở quốc gia là: “Phát triển nhà ở phải bảo đảm an toàn và đáp ứng các điều kiện về chất lượng xây dựng, kiến trúc, cảnh quan, tiện nghi và môi trường; đủ khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu, thảm họa thiên tai, sử dụng tiết kiệm năng lượng theo đúng quy chuẩn, tiêu chuẩn do cơ quan nhà nước quy định” [2]

Tiêu chuẩn về chỗ ở sẽ được nâng cao dần theo điều kiện kinh tế - xã hội.

Mục tiêu của Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia được ban hành theo quyết định số 2127/ QĐ-TTg, [2, Mục III] như sau:

“…2. Mục tiêu đến năm 2020:

- Diện tích nhà ở bình quân toàn quốc đạt khoảng 25 m² sàn/người, trong đó tại đô thị đạt 29 m² sàn/người và tại nông thôn đạt 22 m² sàn/người; phấn đấu đạt chỉ tiêu diện tích nhà ở tối thiểu 8 m² sàn/người;

- Trong giai đoạn 2016 - 2020, phấn đấu thực hiện đầu tư xây dựng tối thiểu khoảng 12,5 triệu m² nhà ở xã hội tại khu vực đô thị; đáp ứng cho khoảng 80% số sinh viên, học sinh các trường đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp, dạy nghề và khoảng 70% công nhân lao động tại các khu công nghiệp có nhu cầu được giải quyết chỗ ở; hỗ trợ cho khoảng 500 nghìn hộ gia đình (theo chuẩn nghèo mới) tại khu vực nông thôn cải thiện nhà ở;

- Tỷ lệ nhà ở kiên cố toàn quốc đạt khoảng 70%, trong đó tại đô thị đạt trên 75%, tại nông thôn đạt 65%; xóa hết nhà ở đơn sơ trên phạm vi toàn quốc; nâng tỷ lệ hộ gia đình có công trình phụ hợp vệ sinh lên 90%, trong đó tại đô thị đạt xấp xỉ 100% và tại nông thôn đạt trên 80%;

- Tỷ lệ nhà ở chung cư trong các dự án phát triển nhà ở tại các đô thị loại đặc biệt (Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh) đạt trên 90%, đô thị từ loại I đến loại II đạt trên 60%, đô thị loại III đạt trên 40% tổng số đơn vị nhà ở xây dựng mới; tỷ lệ nhà ở cho thuê đạt tối thiểu khoảng 30% tổng quỹ nhà ở tại các đô thị loại III trở lên.

Đến năm 2030, phấn đấu đạt chỉ tiêu diện tích nhà ở bình quân toàn quốc khoảng 30 m² sàn/người, diện tích nhà ở tối thiểu đạt 12 m² sàn/người.”

Có thể hiểu đây là các chỉ tiêu phấn đấu cụ thể nhằm đảm bảo chỗ ở cho nhân dân. Tuy nhiên trong các chỉ tiêu này chưa thấy rõ nội dung tạo điều kiện, mà dường như mọi việc đều do Nhà nước chủ động thực hiện theo một kế hoạch định sẵn.

Thực hiện Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, UBND Thành phố cũng đã dự thảo Chương trình phát triển nhà ở Tp Hồ Chí Minh giai đoạn 2016 – 2025. [3] . Về mục tiêu phát triển nhà ở cũng được xác định bằng nhiều chỉ tiêu, trong đó đáng chú ý là chỉ tiêu về diện tích nhà ở bình quân đầu người (m2/người):

Rõ ràng các chỉ tiêu thống kê (2015) và dự báo (2020, 2015) này chỉ là những con số định lượng về mức độ đạt mục tiêu về xây dựng nhà ở. Việc đánh giá thực trạng nhà ở bằng các chỉ tiêu này là cần thiết, nhưng nó chưa thể hiện thực chất của việc thực hiện mục tiêu đảm bảo chỗ ở cho mọi người như thế nào. Chúng ta đều biết thực trạng ở Thành phố có người ở trong biệt thự hàng ngàn m2, có hộ hàng chục người chỉ có chỗ ngủ mươi m2. Nếu đặt chỉ tiêu bình quân thành mục tiêu quản lý dễ dẫn đến xu hướng giản đơn là làm sao tăng diện tích sàn để đạt mục tiêu. Đây phải chăng là cách quản lý của thời bao cấp?!

Ngoài ra, trong việc quản lý phát triển nhà ở hiện nay còn có những mục tiêu phụ: đó là dùng quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng nhà ở để quản lý dân số, mỹ quan đô thị. Nhiều người cho rằng nếu cho xây loại nhà nhỏ, rẻ tiền để người nghèo, người nhập cư dễ tiếp cận thì sẽ kích thích tăng dân nhập cư và không thu hút được người giàu, người giỏi vào đô thị. Thành phố Hồ Chí Minh cũng đã quy định muốn nhập khẩu vào thành phố phải có nhà ở diện tích tối thiểu 19,8 m2 (bằng diện tích nhà bình quân 2020).

Thiết nghĩ mục tiêu có chỗ ở của người dân gắn chặt và đi liền sau nhu cầu mưu sinh của họ. Những người nghèo nhập cư có thể bất chấp chỗ ở như thế nào, miễn là tìm được việc làm. Ngăn chặn nhập cư bằng diện tích chỗ ở chỉ làm người nhập cư khổ thêm, vì họ bị gạt ra khỏi đối tượng được hưởng các phúc lợi xã hội như dân có hộ khẩu chính thức. Mặt khác trên thực tế cũng không ngăn được vì không cấm dược người dân ở chật, thiếu bảo đảm điều kiện về môi trường ở.

Mục tiêu cơ bản của quản lý đô thị là vì con người, do đó mục tiêu quản lý của lĩnh vực nhà ở phải gắn chặt với mục tiêu có chỗ ở và việc làm của người dân. Các yêu cầu về cảnh quan, môi trường đô thị chỉ là điều kiện ràng buộc cho mục tiêu có chỗ ở và được quản lý theo quy hoạch đô thị, không phải theo mục tiêu đảm bảo nhà ở cho mọi người. Hơn nữa, nếu quản lý theo quy hoạch thì mỗi vị trí, mỗi khu vực của đô thị có yêu cầu quản lý khác nhau về cảnh quan, môi trường sống, không theo diện tích chỗ ở bình quân.

2. Đôi nét về hiện trạng cung – cầu trong thị trường nhà ở

Một điều ai cũng thấy là ở TP hồ Chí Minh có thể gặp nhiều người ăn xin nhưng hầu như không thấy người vô gia cư. Phải chăng mục tiêu “ai cũng có chỗ ở” đã đạt được, chỉ cần cải thiện điều kiện ở cho đủ tiêu chuẩn nữa thôi?

Số liệu về dân số và nhà ở được thống kê qua điều tra dân số 10 năm một lần, mới đây đã có số liệu tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2019. Trong chương trình xây dựng thành phố thông minh có việc XD Trung tâm dữ liệu dùng chung, nhưng hình như Thành phố chưa có hệ thống theo dõi thường xuyên về dân số và nhà ở theo một chuẩn mực nào đó. Đánh giá thị trường nhà ơ hiện nay là việc rất khó do không có đủ thông tin. Tuy nhiên một vấn đề dễ thấy là giá nhà ở “đủ tiêu chuẩn” theo mục tiêu quản lý phát triển nhà ở còn quá cao so với thu nhập của người dân (công nhân, CBCC, người lao động tự do…), gọi chung là người thu nhập thấp.

Nhà ở xã hội chỉ đáp ứng một phần nhỏ cho nhu cầu của CBCC và lực lượng vũ trang. Vậy đa số những người thu nhập thấp, người nhập cư, công nhân các khu công nghiệp…đã tự giải quyết chỗ ở như thế nào?

Khi sức mua (hay cầu về nhà ở) thấp, giá nhà cao, thì thị trường đã có nhiều giải pháp để giảm giá nhà:

-         Các nhà đầu tư tìm cách hạ giá thành và phát triển nhà cho thuê giá thấp. Ví dụ nhà của công ty Đất Lành, công ty Lê Thành.

-         Các hộ dân (đa phần là ở khu vực vùng ven, ngoại thành) xây nhà cho thuê giá thấp (1,5 – 2,0 triệu đồng/tháng). Giá rẻ do xây dựng tạm, trên đất tự phân lô, hoặc kết hợp đầu cơ đất. Nhiều người mua đất làm nhà cho thuê nhưng không quan tâm nhiều đến giá cho thuê mà quan tâm nhiều đến giá đất tăng hàng ngày.

-         Người nhập cư, người khu vực nội thành mua đất và xây dựng bất hợp pháp trên đất nông nghiệp ngoại thành. Trước mắt loại nhà này rẻ do không có hạ tầng đô thị. (hình 2)

-         Lấn chiếm, dựng nhà trên và ven kênh rạch, (hình 3)…

Khu dân cư lụp xụp tự phát (hình 2), bất chấp quy hoạch chiếm tới 23 ha trong ranh đồ án Khu đô thị mới Nam thành phố 2600 ha, đã tồn tại hơn 20 năm. Do vi phạm xây dựng trên quy mô lớn, đông người, trong đó khá đông là CBCC đang không có chỗ ở, nên việc xử lý vi phạm ngay từ đầu gặp nhiều khó khăn và không giải tỏa “khôi phục hiện trạng ban đầu” được. UBND Thành phố đã kiến nghị đưa khu vực này ra khỏi dự án Khu Nam thành phố, nhưng đến nay vẫn chưa giải quyết xong. Nhân dân trong khu vực này kiến nghị nhiều lần xin được hợp thức hóa và tự chỉnh trang để ổn định cuộc sống, nhưng chưa được chấp nhận.

Lấn chiếm kênh rạch (hình 3) là hiện tượng có từ trước Giải phóng. Trong chương trình đột phá Chỉnh trang đô thị, Thành phố đang thực hiện việc giải tỏa nhưng cũng đang gặp khó khăn về kinh phí.

Như phân tích ở trên, các hoạt động tự phát của thị trường đã đáp ứng một phần quan trọng nhà ở cho người thu thập thấp, nhưng lại gần như nằm ngoài phạm vi quản lý hành chính, mặc dù vẫn thuộc phạm vi quản lý của lĩnh vực nhà ở. Vì mục tiêu nhà ở cho mọi người, các hoạt động này cần được quan tâm nhiều hơn so với việc quản lý hành chính nhà ở theo pháp luật.

Các biện pháp tạo điều kiện tập trung vào bốn việc (tiếng Anh gọi tắt là 4I), là:

-         Cung ứng hạ tầng (Infrastructure), nhà nước trực tiếp đầu tư, hoặc có chính sách huy động vốn đầu tư hạ tầng chung đô thị và hạ tầng khu dân cư. Hiện nay hạ tầng các dự án khu dân cư mới đều do dân mua nhà chi tiền (chủ dự án đã đưa chi phí hạ tầng vào giá nền nhà).

-         Kích thích (Incentives), Nhà nước có quy định về thưởng phạt cho việc phát triển nhà ở và tạo điều kiện có chỗ ở cho người dân, trong đó có phong trào từ thiện. Khuyến khích đầu tư nhà cho thuê giá rẻ, giảm hay miễn tiền sử dụng đất, v,v…

-         Ngăn cấm (Interdiction), Nhà nước đưa ra các điều cấm và chế tài rõ ràng đối với các hành vi xây dựng và kinh doanh nhà ở.

-         Thông tin (Information), Nhà nước chịu trách nhiệm chính yếu trong việc cung cấp thông tin giá cả trong thị trường nhà ở và các thông tin khác trong phát triển nhà ở, kể cả thông tin khoa học và đào tạo nguồn nhân lực...

Nói chung, việc gì dân và các nhà đầu tư không tự làm được, Nhà nước cần tạo điều kiện.

Tác động kích cung, kích cầu là tác động vào các yếu tố ảnh hưởng tới cung và cầu của thị trường. Ví dụ trên hình 3 có nêu hai yếu tố cần tác động để đạt mục tieu “ai cũng có chỗ ở…” là giá thành nhà (cung) và năng lực tài chính cảu người mua, thuê nhà (cầu).

Có thể tìm các yếu tố ảnh hưởng đến già thành căn hộ như: vị trí, tổng diện tích, chất lượng vật liệu, kiến trúc và kỹ thuật, trang thiết bị và thủ tục hành chính, v,v…các yếu tố ảnh hưởng tới khả năng người mua hay thuê như thu nhập, điều kiện làm việc, gia đình, sự hỗ trợ của xã hội…để thực hiện “kích”. Thực chất của hoạt động kích cung, kích cầu cũng là “tạo điều kiện”, không cần chi tiền đầu tư.

Trong 12 nội dung quản lý của Nhà nước đã không nêu rõ việc Nhà nước trực tiếp đầu tư xây dựng và phân phối nhà ở xã hội theo chính sách nhà ở thứ 3 (Điều 6, Luật Nhà ở). Mặc dù chúng tôi coi việc chăm lo cho người nghèo, người thu nhập thấp là một trong những chức năng cơ bản nhất của Nhà nước, nhưng phương thức nhà ở xã hội là phương thức phi thị trường và không công bằng. Nhà nước nên chuyển nguồn vốn đầu tư này thành nguồn lực tạo điều kiện kích cung, kích cầu. Đối với người thu nhập thấp, cần có nhiều nhà cho thuê, bán trả chậm. Nhà nước có thể cho người thu nhập thấp vay tiền, cho thuê nhà, nhưng không cho không nhà. Như vậy trong thị trường sẽ không còn loại nhà bao cấp nữa, trừ nhà công vụ và nhà “tế bần”.

3. Kết luận và kiến nghị

1. Phạm vi quản lý lĩnh vực nhà ở rộng hơn phạm vi công tác quản lý hành chính về nhà ở. Mục tiêu của quản lý là đảm bảo ai cũng có chỗ ở đủ tiêu chuẩn và giải pháp cơ bản là tạo điều kiện.
2. Không nên quản lý lĩnh vực nhà ở theo chỉ tiêu bình quân như thời bao cấp, cần xóa bỏ bao cấp (Nhà nước xây dựng và phân phối nhà), kể cả phương thức nhà ở xã hội, cần thương mại hóa tất cả các loại nhà, trừ nhà công vụ và nhà tế bần.
3. Thực chất của mục tiêu quản lý nhà ở là đảm bảo nhà ở cho người thu nhập thấp, người nghèo.
4. Dân số đi theo việc làm, việc làm đi theo kinh tế, hoàn thiện cơ chế thị trường, sử dụng phương thức kích cung, kích cầu để tạo điều kiện người thu nhập thấp có việc làm và có chỗ ở đủ tiêu chuẩn, nâng dần chất lượng nhà và môi trường ở.

TS. Võ Kim Cương nhận giải thưởng “Qui hoạch đô thị Quốc gia” lần thứ nhất, hạng B cho tác phẩm “Chính sách Đô thị”