Đánh giá thực thi quy hoạch: Các bài học kinh nghiệm từ thực tiễn trên thế giới

1. Vì sao cần phải đánh giá thực thi quy hoạch?

Đánh giá quy hoạch là đánh giá về nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động dự kiến đạt được / đã đạt được từ quá trình thực thi quy hoạch dự kiến sẽ diễn ra / đã diễn ra. Đánh giá quy hoạch thường được chia thành ba loại:

• Đánh giá trước quá trình thực thi quy hoạch (ex-ante evaluation), còn được gọi là đánh giá dự báo, được thực hiện trong giai đoạn lập quy hoạch; trong đó, các phương án khả dĩ được so sánh với nhau để chọn ra phương án tốt nhất cho sự phát triển tương lai.

• Đánh giá trong quá trình thực thi (on-going evaluation), còn được gọi là đánh giá giữa kỳ, được thực hiện trong kỳ quy hoạch, tập trung vào việc sử dụng các nguồn lực, hoạt động triển khai và kết quả thực hiện nhằm rút kinh nghiệm cho việc thực thi quy hoạch trong giai đoạn tiếp theo.

• Đánh giá sau quá trình thực thi (ex-post evaluation), còn được gọi là đánh giá cuối kỳ, được thực hiện sau khi kỳ quy hoạch kết thúc, tập trung vào việc sử dụng các nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động của thực thi quy hoạch và nhận định về sự thành công của quy hoạch trên cơ sở xem xét toàn bộ quá trình từ lập, thẩm định, phê duyệt và thực thi quy hoạch.

Đánh giá thực thi quy hoạch bao gồm đánh giá giữa kỳ và đánh giá cuối kỳ. Đánh giá thực thi quy hoạch có vai trò quan trọng đối với: (i) việc lập quy hoạch trong tương lai; (ii) việc điều chỉnh kịp thời quy hoạch trong bối cảnh kinh tế - xã hội luôn thay đổi; và (iii) việc điều chỉnh / ban hành các chính sách thực thi quy hoạch. Trong thực tế, đánh giá thực thi quy hoạch ít được quan tâm nghiên cứu và thực hiện hơn so với đánh giá trước quá trình thực thi quy hoạch, nguyên nhân được cho là:

• Đánh giá thực thi quy hoạch có tính phức tạp, do các liên quan đến tính đa biến và tính tương tác của kết quả, hiệu quả, tác động của việc thực thi quy hoạch (nguyên nhân khách quan) và do tính chính xác của các phương pháp đánh giá thực thi quy hoạch (nguyên nhân chủ quan).

• Đánh giá dự báo quy hoạch thường do tư vấn lập quy hoạch thực hiện, gắn với quyền lợi và trách nhiệm cụ thể trong hợp đồng lập quy hoạch; trong khi đó, đánh giá thực thi quy hoạch thường do chính quyền các cấp thực hiện, kết quả đánh giá thực thi quy hoạch liên quan trực tiếp đến trách nhiệm của chính quyền các cấp nên có tính nhạy cảm cao.

2. Cơ sở pháp lý của việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng chung thành phố trực thuộc trung ương

Các thành phố trực thuộc trung ương (đơn vị hành chính cấp tỉnh) là các khu vực đô thị hóa trọng điểm nhằm phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. Quy hoạch chung xây dựng chung của thành phố trực thuộc trung ương có vai trò quan trọng trong định hướng quá trình đô thị hóa. Theo Điều 25 Khoản 1 của Luật Quy hoạch năm 2009, quy hoạch chung của thành phố trực thuộc trung ương là một loại quy hoạch đô thị, bao gồm việc xác định mục tiêu, động lực phát triển, quy mô dân số, đất đai, chỉ tiêu cơ bản về hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật của đô thị; mô hình phát triển, cấu trúc phát triển không gian nội thị và khu vực ngoại thị, kể cả không gian ngầm; định hướng hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật khung; đánh giá môi trường chiến lược; chương trình ưu tiên đầu tư và nguồn lực thực hiện.

Cơ sở pháp lý của việc đánh giá thực thi quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương được quy định tại Luật Quy hoạch đô thị năm 2008, Luật Xây dựng năm 2014 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành hai Luật trên, cụ thể như sau:

• Điều 15 của Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “Quy hoạch xây dựng phải được định kỳ rà soát quá trình thực hiện (10 năm đối với quy hoạch vùng, 05 năm đối với quy hoạch chung và quy hoạch phân khu, 03 năm đối với quy hoạch chi tiết kể từ ngày quy hoạch xây dựng được phê duyệt) do Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện và báo cáo bằng văn bản với cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch xây dựng”.

• Điều 2 của Nghị định số 44/2015/NĐ-CP ngày 06 tháng 5 năm 2015 của Chính phủ quy định về rà soát quy hoạch (được xem như đánh giá quy hoạch giữa kỳ):

• Rà soát quy hoạch xây dựng nhằm kiểm soát, đánh giá tình hình triển khai thực hiện theo quy hoạch được duyệt và là một trong những căn cứ để quyết định việc điều chỉnh quy hoạch.

• Nội dung báo cáo rà soát quy hoạch xây dựng bao gồm:

• Rà soát tình hình lập, triển khai các quy hoạch có liên quan, các dự án đầu tư xây dựng theo quy hoạch xây dựng được duyệt và kế hoạch thực hiện quy hoạch.

• Đánh giá các mục tiêu đã thực hiện, các tác động, hiệu quả của việc thực hiện theo quy hoạch được duyệt.

• Phân tích những yếu tố mới trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội tại khu vực lập quy hoạch.

• Các kiến nghị và đề xuất.

• Hồ sơ báo cáo rà soát quy hoạch xây dựng gồm: văn bản báo cáo, bản vẽ in màu tỷ lệ thích hợp, các văn bản pháp lý có liên quan.

• Điều 6 Khoản 1 Mục a của Thông tư số 12/2016/TT-BXD ngày 29 tháng 6 năm 2016 của Bộ Xây dựng (nhằm hướng dẫn thi hành Nghị định số 44/2015/NĐ-CP) quy định: hồ sơ của đồ án quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương có nội dung “đánh giá công tác quản lý, thực hiện theo quy hoạch được duyệt”.

• Điều 46 của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 quy định về rà soát quy hoạch đô thị:

• Quy hoạch đô thị phải được định kỳ xem xét, rà soát, đánh giá quá trình thực hiện để kịp thời điều chỉnh phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn. Thời hạn rà soát định kỳ đối với quy hoạch chung, quy hoạch phân khu là 5 năm, quy hoạch chi tiết là 3 năm, kể từ ngày quy hoạch đô thị được phê duyệt.

• Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm rà soát quy hoạch đô thị đã được phê duyệt.

• Kết quả rà soát quy hoạch đô thị phải được báo cáo bằng văn bản với cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch đô thị.

• Căn cứ tình hình phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố tác động đến quá trình phát triển đô thị, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch đô thị quyết định việc điều chỉnh quy hoạch đô thị.

Như vậy, có thể thấy, tại thời điểm hiện tại, đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương là yêu cầu pháp lý mang tính bắt buộc, được thực hiện giữa kỳ (theo định kỳ 5 năm) và cuối kỳ (khi lập mới quy hoạch cho kỳ tiếp theo), do Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương tổ chức thực hiện và báo cáo Thủ tướng Chính phủ, bao gồm các nội dung đánh giá sau:

• Hoạt động triển khai các quy hoạch cấp dưới, kế hoạch thực hiện quy hoạch, các dự án đầu tư xây dựng theo quy hoạch, bao gồm: các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã hội.

• Các mục tiêu đã thực hiện theo nội dung quy hoạch; đây là các kết quả trực tiếp của các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã hội;

• Các hiệu quả của việc thực thi quy hoạch; đây là hệ quả mang tính ngắn hạn và trung hạn của các kết quả nêu trên;

• Các tác động của việc thực thi quy hoạch; đây là hệ quả mang tính dài hạn của các hiệu quả nêu trên.

Theo quy định pháp luật, việc đánh giá thực thi quy hoạch cũng bao gồm việc phân tích những yếu tố mới trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội tại khu vực được quy hoạch; trên cơ sở đó, đưa ra các kiến nghị và đề xuất.

3. Thực trạng đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh

Thành phố Hồ Chí Minh là thành phố trực thuộc trung ương lớn nhất cả nước từ năm 1975. Sau thời điểm trên, Viện Quy hoạch xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh bước đầu triển khai phương án cải tạo và xây dựng đô thị với sự giúp sức của các chuyên gia Liên Xô. Dù chưa được nêu trong các văn bản quy phạm pháp luật, các phương pháp quy hoạch của Liên Xô – “quy hoạch phân khu chức năng” và “quy hoạch đơn vị ở” – đã được áp dụng.

Từ năm 1993, đã có 3 đồ án quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh được lập và phê duyệt:

• “Quy hoạch tổng thể xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010” (sau đây gọi tắt là Quy hoạch 1993), được Viện Quy hoạch xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh lập trong giai đoạn 1989-1991 và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 20-TTg ngày 16 tháng 01 năm 1993.

• “Điều chỉnh Quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020” (sau đây gọi tắt là Quy hoạch 1998) được Viện Quy hoạch xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh lập trong giai đoạn 1996-1998 và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 123/1998/QĐ-TTg ngày 10 tháng 7 năm 1998.

• “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025” (sau đây gọi tắt là Quy hoạch 2010) được Viện Quy hoạch xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh lập trong giai đoạn 2006-2009 và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 06 tháng 01 năm 2010.

Hình 1. Quy hoạch 1993, Quy hoạch 1998 và Quy hoạch 2010 – nguồn: tác giả

Thực trạng việc đánh giá thực thi các đồ án quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh được mô tả như sau.

3.1. Đánh giá Quy hoạch 1993

Chỉ trong một thời gian ngắn sau khi được phê duyệt, Quy hoạch 1993 lại được tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh, bắt đầu từ năm 1996. Nhiệm vụ điều chỉnh Quy hoạch chung Thành phố đến năm 2010 và năm 2020 được Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh chuẩn bị tại Tờ trình số 4191/UB-QLĐT ngày 28/11/1996 và được Bộ Xây dựng thống nhất tại Công văn số 1754/BXD-KTQH ngày 20/12/1996. Lý do điều chỉnh được nêu trong Báo cáo thuyết minh đồ án Quy hoạch 1998: “tình hình kinh tế – xã hội của Thành phố có nhiều chuyển biến, tốc độ tăng trưởng năm 1995 gấp 1,84 lần so với năm 1990, bình quân mỗi năm tăng 12,6%, GDP đầu người đạt trên 4 lần so với bình quân cả nước”. Đây được cho là hệ quả của chính sách mở cửa cho phép thu hút đầu tư nước ngoài và khuyến khích đầu tư tư nhân.

Với thời gian thực thi ngắn (hơn 3 năm) từ khi được phê duyệt đến khi bắt đầu được điều chỉnh, việc đánh giá thực thi Quy hoạch 1993 không được tiến hành trong quá trình lập Quy hoạch 1998.

3.2. Đánh giá Quy hoạch 1998

Báo cáo “Đánh giá thực hiện quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh 1998 (giai đoạn 1998-2005)”

Để có cơ sở xây dựng nhiệm vụ điều chỉnh Quy hoạch 1998, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh đã tổ chức thực hiện Báo cáo “Đánh giá thực hiện quy hoạch chung Thành phố Hồ Chí Minh 1998 (giai đoạn 1998-2005)” vào năm 2006, với các nội dung sau:

• Mục tiêu đánh giá thực thi quy hoạch:

• Xác định mức độ chính xác trong dự báo quy hoạch (về dân số và tăng trưởng kinh tế)

• Xác định các nội dung quy hoạch đã được thực hiện, thực hiện tốt hay chưa tốt

• Xác định các nội dung quy hoạch chưa được thực hiện, nguyên nhân

• Rút ra các bài học kinh nghiệm để phục vụ việc điều chỉnh quy hoạch trong giai đoạn sắp tới

• Phương pháp đánh giá thực thi quy hoạch được sử dụng bao gồm: phương pháp so sánh và phân tích các số liệu thống kê, phương pháp chuyên gia, phương pháp nội suy và chẩn đoán.

• Nội dung đánh giá:

• Mục tiêu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 1998-2005: tăng trưởng kinh tế (tốc độ tăng trưởng GDP, cơ cấu ngành kinh tế và thành phần kinh tế, đầu tư) và định hướng phát triển không gian (hướng phát triển theo định hướng quy hoạch và hướng phát triển ngoài định hướng quy hoạch, hướng phát triển chưa thực hiện được;

• Dân số và phân bố dân cư: quy mô dân số, tốc độ tăng dân số bình quân, phân bố dân cư, xu hướng phát triển dân số;

• Các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật chủ yếu: dân số và phân bố dân cư, sử dụng đất, kết cấu hạ tầng kỹ thuật (giao thông, chuẩn bị kỹ thuật đất xây dựng, cấp nước, cấp điện, thoát nước và vệ sinh đô thị);

• Sử dụng đất đai: tình hình đầu tư của các dự án được giao và thuê đất, sử dụng đất;

• Các cơ sở kinh tế: công nghiệp, kho - bãi, dịch vụ - thương mại (phát triển dịch vụ - thương mại, phát triển và phân loại chợ, phát triển siêu thị và trung tâm thương mại);

• Các cơ sở hạ tầng xã hội: khu ở, công trình công cộng (giáo dục, y tế, văn hóa – thông tin, thể dục – thể thao), công viên cây xanh;

• Các cơ sở hạ tầng kỹ thuật: giao thông vận tải, thoát nước đô thị (thoát nước mưa và thoát nước bẩn), cấp nước, cấp điện, bưu chính viễn thông, rác thải và mai táng;

• Tác động môi trường: chất lượng không khí (chất lượng không khí xung quanh, chất lượng không khí ven đường), chất lượng nước mặt của sông ngòi và kênh rạch, chất lượng nước ngầm;

• Công tác lập, thực hiện và quản lý quy hoạch: công tác lập quy hoạch (quy hoạch chung các quận huyện, quy hoạch mạng lưới các ngành, quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/2.000), công tác thực hiện quy hoạch, công tác quản lý quy hoạch;

• Kiến trúc cảnh quan.

• Các vấn đề rút ra từ thực tiễn, liên quan đến: quan điểm, mục tiêu và nhận thức; chọn hướng phát triển; kiểm soát phát triển dân số; xác định các chương trình, dự án trọng điểm; kiểm soát kiến trúc cảnh quan; lập, thực hiện và quản lý quy hoạch; cơ chế, chính sách; phát huy dân chủ cơ sở; đội ngũ các nhà quản lý đô thị.

• Kiến nghị hướng điều chỉnh Quy hoạch 1998 về: quan điểm, mục tiêu phát triển Thành phố; phạm vi quy hoạch; định hướng phát triển không gian đô thị Thành phố; quy mô dân số; chỉnh trang đô thị khu vực nội thành; phát triển khu đô thị mới; phát triển các khu dân cư nông thôn; quy hoạch công nghiệp – kho bãi; quy hoạch giao thông; chuẩn bị kỹ thuật đất xây dựng; thoát nước bẩn và vệ sinh môi trường; rác thải đô thị; nghĩa trang (mai táng); xây dựng chương trình, kế hoạch phân chia giai đoạn đầu tư.

Báo cáo tập hợp khá đầy đủ các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch, nhưng chưa được sắp xếp vào 5 nhóm (nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động) để phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả”.

Báo cáo “Nghiên cứu điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025”

Báo cáo “Nghiên cứu điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025” do Viện Quy hoạch xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh – Nikken Seikei thực hiện hoàn thành vào năm 2007 dưới sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. Phần 2 của Báo cáo này (Viễn cảnh nghiên cứu nhìn từ hiện trạng quy hoạch đô thị và quy hoạch chung cũ) có nội dung đánh giá thực thi giữa kỳ đối với Quy hoạch 1998.

• Phương pháp đánh giá: đánh giá những bất cập của Quy hoạch 1998 từ phân tích hiện trạng đô thị.

• Nội dung đánh giá:

• Phân tích hiện trạng đô thị (Thành phố Hồ Chí Minh trong mối liên hệ Vùng kinh tế trọng điểm Phía Nam; tình hình đô thị hóa, bao gồm: tình hình phân bố dân cư và đô thị hóa, cấu trúc đô thị nhìn từ hoạt động của người dân, phân loại các loại hình kiến trúc; hiện trạng giao thông, bao gồm: lưu lượng giao thông, tỉ lệ đi lại theo phương thức giao thông, nhu cầu  giao thông trong tương lai, các vấn đề chung về quy hoạch hạ tầng giao thông; thực trạng phát triển kết cấu hạ tầng: cấp nước, thoát nước mưa, thoát nước thải, chuẩn bị kỹ thuật đất, cấp điện; xem xét vấn đề môi trường; hệ thống quy hoạch và phát triển đô thị: sự đồng bộ nhất quán giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất, quản lý đất đai, mối quan hệ giữa các cấp quản lý trong việc lập quy hoạch xây dựng đô thị, các văn ban luật cần thiết nhằm cải thiện môi trường sống, lập quy hoạch phát triển không gian ngầm, trình tự ưu tiên các dự án, quy  trình thực hiện dự án);

• Đánh giá những bất cập của Quy hoạch 1998.

• Những vấn đề rút ra từ thực tiễn:

• Các vấn đề riêng của Quy hoạch chung 1998: không phân tích kỹ tiềm lực đất đai và tính khả thi của quy hoạch; không xem xét kỹ những thay đổi về kinh tế - xã hội;

• Các vấn đề hệ thống của Quy hoạch chung 1998: không chỉ rõ quan điểm, nguyên tắc quy hoạch đô thị, cấu trúc đô thị và nguyên tắc sử dụng đất; các loại hình sử dụng đất không chỉ ra phương hướng phát triển mong muốn trong tương lai; tính khả thi kém do sự yếu kém của hệ thống pháp trong việc thực hiện đồ án quy hoạch chung (ví dụ: kiểm soát sử dụng đất và phát triển các công trình công cộng, cơ sở hạ tầng), thủ tục xin giấy phép xây dựng khá rườm rà, phức tạp.

• Các quan điểm sửa đổi từ đánh giá Quy hoạch 1998 liên quan đến: khái niệm sử dụng đất; quy hoạch cấu trúc đô thị; các vấn đề mang tính hệ thống.

Trong báo cáo này, việc đưa ra các luận điểm về tình hình thực thi quy hoạch chủ yếu dựa phân tích định tính và nghiên cứu một số trường hợp, ít dựa vào các số liệu thống kê của toàn Thành phố. Báo cáo tập hợp khá đầy đủ các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch, nhưng chưa được sắp xếp vào 5 nhóm (nguồn lực, hoạt động triển khai, kết quả, hiệu quả, tác động) để phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả”.

3.3. Đánh giá Quy hoạch 2010

Thực hiện chỉ đạo của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh từ tháng 3 năm 2015, Sở Quy hoạch – Kiến trúc chủ trì, phối hợp với các Sở ngành và Ủy ban nhân dân các quận huyện thực hiện Báo cáo rà soát, đánh giá việc thực hiện Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 24 tháng 01 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt “Điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025” (được đính kèm theo Công văn số 4162/SQHKT-QHC ngày 05 tháng 11 năm 2015). Báo cáo đánh giá những mặt được và chưa được trong việc thực hiện 10 nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ giao Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh nêu tại Điều 2 của Quyết định số 24/QĐ-TTg, bao gồm:

• Ban hành Quy định quản lý theo điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh được duyệt;

• Công bố công khai đồ án điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025 được duyệt;

• Triển khai lập, điều chỉnh quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị để cụ thể hóa đồ án điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng, làm cơ sở triển khai các dự án đầu tư hạ tầng kỹ thuật khung của đô thị và các dự án đầu tư xây dựng;

• Tổ chức lập Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị, mô hình sa bàn tại các khu trung tâm, quận, huyện, tiến tới lập mô hình sa bàn toàn Thành phố;

• Lập kế hoạch đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật và xác định cơ quan quản lý Quỹ đất này để không bị lấn chiếm và sử dụng sai mục đích quy hoạch;

• Quản lý chặt chẽ việc đầu tư xây dựng theo phân khu chức năng được quy định trong quy hoạch chung và các hướng dẫn liên quan về xây dựng đô thị;

• Đối với các khu đô thị mới phải quản lý chặt chẽ, nhằm bảo đảm chủ đầu tư phải xây dựng đồng bộ hạ tầng xã hội với hạ tầng kỹ thuật, phải kết nối được với mạng lưới hạ tầng chung của đô thị;

• Lập kế hoạch, chương trình để đào tạo, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ quản lý đô thị;

• Quản lý phát triển không gian đô thị (khống chế tốc độ đô thị hóa các khu vực theo quy hoạch); đề xuất các giải pháp đồng bộ để kiểm soát đến hạn chế việc tăng dân số cơ học; tắc nghẽn giao thông; xây dựng các phương án phòng chống thiên tai (biến đổi khí hậu toàn cầu, …. ), bảo vệ môi trường đô thị;

• Nhóm giải pháp về nguồn lực tài chính phát triển đô thị: xây dựng kế hoạch tài chính phù hợp với kế hoạch đầu tư phát triển cho từng giai đoạn; xây dựng cơ chế, chính sách để huy động các nguồn vốn cho đầu tư xây dựng phát triển thành phố; xây dựng chính sách thu thuế với các chủ thể hưởng lợi sau đầu tư hạ tầng kỹ thuật.

Việc đánh giá trên tập trung vào các hoạt động triển khai nhằm thực thi quy hoạch, chưa đánh giá cụ thể về nguồn lực cho các hoạt động triển khai và chưa đề cập đến các kết quả, hiệu quả, tác động của việc thực thi quy hoạch.

Ngoài ra, trong năm 2015, Sở Quy hoạch – Kiến trúc còn có Báo cáo về công tác lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và một số nhiệm vụ trọng tâm trong những năm tới (được đính kèm theo Công văn số 4162/SQHKT-QHC ngày 05 tháng 11 năm 2015). Báo cáo tổng quan tình hình lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 1975 đến nay. Về nội dung thực thi quy hoạch, Báo cáo cũng tập trung vào các hoạt động triển khai theo định hướng của Quy hoạch 1993, Quy hoạch 1998 và Quy hoạch 2010.

4. Các vấn đề đặt ra trong đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương

Từ thực tiễn của Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian qua, một số vấn đề trong đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương được rút ra sau đây.

4.1. Cần đánh giá đầy đủ về nguồn lực, hiệu quả và tác động chứ không chỉ tập trung đánh giá các về hoạt động triển khai và kết quả của thực thi quy hoạch

Các nguồn lực chính được sử dụng trong thực thi quy hoạch là: đất đai, tài chính, con người, thể chế. Hầu hết các báo cáo đánh giá thực thi quy hoạch không đánh giá các nguồn lực đã được sử dụng trong thực thi quy hoạch, nhất là nguồn lực tài chính. Do đó, trong việc điều chỉnh quy hoạch và lập mới quy hoạch cho kỳ sau, các nhà lập quy hoạch vẫn chưa nhận định đầy đủ và khắc phục bất cập liên quan đến việc đưa ra các mục tiêu quy hoạch vượt quá khả năng cho phép của nguồn lực có thể huy động được.

Các hiệu quả và tác động của việc thực thi quy hoạch là những hệ quả mang tính ngắn hạn, trung hạn, dài hạn của các kết quả thực thi quy hoạch. Đánh giá hiệu quả và tác động của việc thực thi quy hoạch sẽ làm rõ chất lượng quy hoạch, làm rõ sự đóng góp của kết quả thực thi quy hoạch vào hiệu quả phát triển đô thị và tác động kinh tế - xã hội – môi trường của đô thị.

4.2. Cần phân nhóm các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch để có thể phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số

Thực tế đánh giá thực thi quy hoạch chung tại Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch chưa được phân nhóm một cách hợp lý để có thể phân tích mối quan hệ “nguyên nhân – hệ quả” giữa các nhóm chỉ số này. Theo nội dung Điều 2 của Nghị định số 44/2015/NĐ-CP và các bài học kinh nghiệm ở các đô thị khác (Ge & Ning, 2012; National Treasury of South Africa, 2010), các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch cần được xếp vào 5 nhóm:

• Nhóm nguồn lực (resources): các chỉ số liên quan đến nguồn lực để thực thi quy hoạch (đất đai, tài chính, con người, …);

• Nhóm hoạt động triển khai (activities): các chỉ số liên quan đến hoạt động triển khai để thực thi quy hoạch (lập và phê duyệt kế hoạch thực hiện quy hoạch, lập và phê duyệt các quy hoạch cấp dưới, thực hiện các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã hội);

• Nhóm kết quả (outputs): các chỉ số liên quan đến kết quả mang tính trực tiếp và vật thể của các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật và các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng xã hội;

• Nhóm hiệu quả (outcomes): các chỉ số liên quan đến hiệu quả (mang tính ngắn hạn) của các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã hội;

• Nhóm tác động (impacts): các chỉ số liên quan đến tác động (mang tính trung hạn và dài hạn) của các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã hội, bao gồm các tác động về mặt kinh tế – xã hội – môi trường.

Hình 2. Phân nhóm các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch – nguồn: tác giả chỉnh sửa từ NTSA (2010)

Quan hệ giữa các nhóm chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch trên mang tính “nguyên nhân – hệ quả” (việc đạt được các chỉ số của nhóm trước là điều kiện tiên quyết cho việc đạt được các chỉ số của nhóm sau), việc phân tích các quan hệ này sẽ giúp các vấn đề trong thực thi quy hoạch được nhận dạng rõ ràng, cụ thể như sau:

• Việc đạt được các chỉ số của nhóm nguồn lực là điều kiện để đạt được các chỉ số của nhóm hoạt động triển khai; việc phân tích mối quan hệ này sẽ làm rõ bất cập trong các hoạt động triển khai thực thi quy hoạch (do thiếu nguồn tài chính, thiếu nguồn đất đai hay do yếu tố con người);

• Việc đạt được các chỉ số của nhóm hoạt động triển khai là điều kiện để đạt được các chỉ số của nhóm kết quả; việc phân tích mối quan hệ này sẽ làm rõ bất cập trong việc đạt được các kết quả của thực thi quy hoạch (do các hoạt động triển khai chưa đầy đủ, không có hiệu quả hay do chất lượng quy hoạch);

• Việc đạt được các chỉ số của nhóm kết quả là điều kiện để đạt được các chỉ số của nhóm hiệu quả; việc phân tích mối quan hệ này sẽ làm rõ bất cập trong việc đạt được các hiệu quả của thực thi quy hoạch (do các kết quả của thực thi quy hoạch chưa đạt được hay do các mục tiêu quy hoạch không phù hợp);

• Việc đạt được các chỉ số của nhóm hiệu quả là điều kiện để đạt được các chỉ số của nhóm tác động; việc phân tích mối quan hệ này sẽ làm rõ bất cập trong việc đạt được các tác động của thực thi quy hoạch (do các hiệu quả của thực thi quy hoạch chưa đạt được hay do mục đích chung của quy hoạch không phù hợp).

4.3. Cần lồng ghép việc đánh giá thực thi quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương vào khung đánh giá tích hợp của hệ thống quy hoạch cấp tỉnh

Hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương bao gồm:

• Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội cấp tỉnh.

• Các quy hoạch tuân thủ định hướng và triển khai chi tiết nội dung của quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội: (i) quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương; (ii) các quy hoạch bảo vệ môi trường và sử dụng tài nguyên (trong đó có quy hoạch sử dụng đất) cấp tỉnh; (iii) các quy hoạch ngành – lĩnh vực – sản phẩm cấp tỉnh.

Các quy hoạch trong hệ thống trên có các chỉ số đánh giá thực thi quy hoạch chung do có những đối tượng được điều chỉnh chung (xem Hình 3).

Hình 3. Hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương – nguồn: tác giả

Do đó, cần có một khung đánh giá cho hệ thống quy hoạch cấp tỉnh của thành phố trực thuộc trung ương, được hình thành từ việc tích hợp các bộ chỉ số đánh giá thực thi của từng loại quy hoạch cấp tỉnh (bao gồm quy hoạch chung xây dựng thành phố trực thuộc trung ương) trên nguyên tắc: các bộ chỉ số đánh giá thực thi này gắn kết với nhau bằng các chỉ số chung.

TS. KTS. Phạm Trần Hải

Viện Nghiên cứu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh